Come può cambiare il volto della scuola
«Fondamentale far uscire il dibattito pubblico-privato dalle secche ideologiche»
«A ogni bambino affidare un patrimonio per l’investimento scolastico»
«La scelta della scuola non può essere un salto nel buio»

Una proposta per la riforma orientata alla libertà di educazione e alla sussidiarietà

La scuola italiana sta attraversando una stagione di grandi riforme, al termine delle quali il suo volto sarà profondamente cambiato e poco o nulla rimarrà della scuola che fino a ieri conoscevamo. Dal 1° settembre scorso tutte le scuole sono autonome, sono leggi dello Stato la riforma dell'esame di maturità, l'innalzamento dell'obbligo scolastico, l'innalzamento dell'obbligo formativo, la riforma dei cicli scolastici, il riconoscimento giuridico delle scuole non statali paritarie come facenti parte del Servizio Pubblico Integrato dell'Istruzione, per non parlare (e non va dimenticata in questo contesto) della riforma dell'università. Una stagione caratterizzata dal desiderio di una innovazione profonda, ma non priva di polemiche, di attese deluse, di visioni diverse.
C'è il rischio, quando si affrontano problemi così complessi e così a lungo trascurati, di credere in una possibile, rapida e magica soluzione che non tiene conto del passato, e di pensare che ogni cambiamento, solo perché tale, sia giusto e auspicabile.
C'è il rischio di accentuare le caratteristiche negative del passato senza cogliere quanto di positivo ha prodotto, senza riconoscere l'alto livello raggiunto da alcuni comparti della scuola italiana, così come è stato riconosciuto anche da osservatori internazionali: in particolare, nonostante le differenze riscontrate tra il sistema italiano e quello europeo, occorre sottolineare che esiste una serie di fattori che, soprattutto nel ciclo primario, rende la scuola italiana ancora in grado di competere con altri sistemi scolastici, per la sua capacità di formare la persona e sviluppare attitudini di logiche e di apprendimento integrato e sistematico.
Malgrado questi rischi, è innegabile che la scuola italiana sia in grande difficoltà (le cronache quotidiane ne fanno fede), che urgono tante emergenze di enorme portata con conseguenze per certi aspetti non prevedibili e che ormai siamo ad un punto di non ritorno, di fronte al quale non possiamo essere spettatori passivi o indifferenti.
In questo quadro si è inserito da tempo il dibattito su "pubblico e privato", che ha prevalenti connotazioni ideologiche e che non riesce ad uscire dalle secche delle sterili polemiche per arrivare a soluzioni percorribili, a ipotesi di lavoro che conducano ad un traguardo condiviso.
A tal fine, è bene riflettere su alcuni aspetti del dettato costituzionale:
ú il sistema scolastico italiano - in virtù del combinato disposto degli articoli 2, 3, 33, (secondo, terzo, quarto e quinto comma) e 34 (primo comma) - è un sistema giuridico misto i cui soggetti sono in posizione paritaria;
ú il sistema scolastico italiano - a norma degli articoli 2, 3 e 34 (primo comma) - deve garantire, a tutti i suoi fruitori, il bene pubblico dell'istruzione senza discriminazioni in ordine alle scelte scolastico-educative;
ú i cittadini italiani affidano allo Stato-Persona - in applicazione del principio di eguaglianza formale e sostanziale di cui all'art.3, e del combinato disposto degli articoli 30, 31,33 (secondo, terzo, quarto e quinto comma) e 34 (primo comma) - il compito di provvedere alla copertura finanziaria dell'offerta del Servizio Pubblico Integrato dell'Istruzione da parte degli istituti non statali e statali. I destinatari diretti di tale impegno finanziario sono i genitori degli alunni o chi ne fa le veci; i soggetti avvantaggiati da tale copertura finanziaria sono gli alunni (l'ottica degli alunni e quindi delle famiglie quali reali fruitori degli impegni economici statali in materia è rinvenibile nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, in particolare nella sentenza n. 454- 94);
ú in relazione al diritto di scelta educativo-scolastica ed alla libertà di accesso agli istituti scolastici non statali o statali (diritti sociali costituzionali) - in virtù del combinato disposto dagli articoli 30, 53 3 - viene imposto alla Repubblica Italiana, in tutte le sue articolazioni politico-territoriali e/o amministrative di esigere una sola volta dai genitori (o da chi ne fa le veci) il pagamento del Servizio Pubblico (statale o non statale) dell'istruzione.
In questo contesto il Forum delle famiglie si è più volte espresso a partire dal 1997, con documenti e manifestazioni pubbliche di non lieve portata, proprio perché ha sempre ritenuto la scuola, e in particolare la libertà di scelta educativa, cruciale per lo sviluppo della cultura ed il futuro della famiglia.
I cardini su cui si articola il documento elaborato dal Forum, o meglio i pilastri su cui dovrà poggiare la futura scuola italiana sono rappresentati da due aspetti ormai indispensabili per una autentica e completa riforma del sistema scolastico italiano: da una parte la tutela della libertà di scelta educativa delle famiglie quale obiettivo fondamentale di uno Stato democratico (e tale scelta non potrà mai essere garantita se comporta penalizzazioni economiche per le famiglie); dall'altro il passaggio, necessario e urgente, da una scuola prevalentemente statale e centralista ad una scuola della società civile che riconosca e valorizzi, secondo il principio di sussidiarietà, l'apporto di tutti i soggetti e delle istituzioni impegnate nella formazione delle nuove generazioni. In altre parole l'obiettivo è quello di rendere il "sistema scuola" più rispondente alla attuale domanda formativa, adeguandola ai modelli istituzionali degli altri paesi europei che da tempo riconoscono lo stesso valore al servizio scolastico pubblico, svolto sia da enti statali che non statali.
Per quanto riguarda il primo punto, va sottolineato che in un sistema di scuole autonome, in cui queste si qualificano e si legittimano per i contenuti del loro Piano della offerta formativa (POF), è inaccettabile che le famiglie che desiderano per i loro figli una scuola pubblica non statale debbano affrontare enormi sacrifici per soddisfare questo loro diritto sancito dalla Costituzione.
A ciò si aggiunge che, come hanno ribadito alcuni esperti, l'attuale sistema di finanziamento della scuola si è rivelato dispendioso, poco funzionale, fonte di sprechi e in difficoltà nel promuovere l'innovazione, oltre che discriminatorio nei confronti delle scuole non statali. Poiché l'istruzione, quanto meno per l'obbligo, è un bene pubblico, è indispensabile trovare un metodo di finanziamento complessivo (che riguardi quindi tutte le scuole e non solo quelle non statali) che contemperi equità e qualità al minor costo possibile.
Il presente documento propone un sistema di finanziamento delle scuole (con strumenti che verranno precisati meglio in sede legislativa) totalmente innovativo, in quanto parte dall'idea che lo Stato attribuisce ad ogni bambino che nasce in questo Paese un "patrimonio", che lo segue fino al termine degli studi, che è determinato fissando il costo medio alunno annuale, tenendo conto di vari parametri (età, tipo di indirizzo, territorio, presenza di handicap, ecc.). e che viene speso nelle scuole del Sistema Pubblico Integrato, statali e non statali. In questo modo si supera la distinzione fra famiglie e studenti di serie A e di serie B, consentendo alle scuole di qualità (statali e non statali) di vedere premiati i loro sforzi.
Naturalmente un progetto di così vasta portata dovrà
ú prevedere una gradualità di applicazione
ú avvenire in un contesto di piena autonomia delle scuole (che ancora non c'è),
ú risolvere l'enorme problema del personale docente
ú indicare gli standard di qualità
ú basarsi su di un Sistema nazionale di Valutazione diverso da quello attuale.
Non ci nascondiamo i problemi e la complessità di una riforma del genere, tuttavia le Associazioni familiari auspicano un modello di scuola che si ponga dalla parte delle famiglie e metta la scuola italiana realmente al passo con quelle europee.
Il Forum propone alle Istituzioni, ma anche alle famiglie, di pensare alla scuola in modo nuovo, che sia vantaggioso anche per la scuola statale, che veda le famiglie protagoniste ed infine che affidi il compito formativo non solo allo Stato, ma anche agli Enti locali (che possono erogare fondi aggiuntivi per migliorare l'offerta formativa).
Le Associazioni familiari del Forum, infine, garantendo a tutte le famiglie, senza distinzione di censo e di classe sociale, la libertà di scegliere la scuola che ritengono più opportuna per i loro figli, intendono richiamarle ai loro nuovi compiti nella scuola e affiancarle nel loro difficile e spesso solitario compito di crescere ed educare i figli.
Concretamente, la proposta del Forum delle famiglie si articola in questi punti - cardine:
1. L'istruzione è un bene pubblico che deve essere garantito a tutti i cittadini. La scuola riveste un ruolo strategico decisivo per la formazione umana, sociale e culturale delle nuove generazioni e per il futuro democratico del Paese. Pertanto i cittadini affidano allo Stato il compito di assicurare il diritto all'istruzione attraverso il Servizio Pubblico Integrato dell'Istruzione, garantendone la copertura finanziaria e fissandone le regole generali nel rispetto della libertà costituzionale della scelta educativa degli studenti e dei genitori, a cui è riservato il diritto - dovere di educare i figli.
Il Servizio Pubblico Integrato dell'Istruzione è costituito da tutte le scuole e gli istituti di formazione, statali e non statali, che rispondono ai requisiti quantitativi e qualitativi fissati centralmente, e dimostrano di mantenerli nel tempo.
La gestione dell'istruzione è affidata ad istituti formativi pubblici, statali e non statali, in modo da riconoscere il diritto di tutti i cittadini a promuovere servizi e da rendere la massima pluralità di opzioni nell'assoluto rispetto delle regole.
2. Lo Stato e le Regioni assicurano il diritto alla formazione nelle diverse fasi della vita, garantendo in particolare un sistema formativo pubblico integrato che risponda ai bisogni diversificati di istruzione e di professionalizzazione di tutti i cittadini.
3. Lo Stato finanzia ed assicura l'istruzione e la formazione di ogni persona senza discriminazione alcuna garantendo il libero accesso agli Istituti prescelti purchè questi siano accreditati.
4. E' istituita una Commissione composta da organizzazioni nazionali rappresentanti docenti, genitori, studenti, dirigenti e gestori degli istituti con il compito di proporre i requisiti per l'appartenenza al sistema pubblico integrato, che verranno deliberati dal Parlamento. Tale Commissione affiancherà il Sistema nazionale di valutazione per verificare i livelli di qualità formativa e la concreta realizzazione del Piano dell'offerta Formativa annualmente programmato.
5. Lo Stato, attraverso il ministero della Pubblica Istruzione, indica a tutti gli istituti per ciascun ordine e grado di scuola, aree di programmi e obiettivi essenziali comuni, che consentano l'acquisizione degli strumenti e delle basi fondamentali della conoscenza e la trasmissione del patrimonio culturale, secondo le linee indicate dalla Costituzione italiana, in una visione aperta al contesto europeo e mondiale.
Vengono fissati centralmente anche l'anno di inizio della scolarità, la durata di ogni ciclo, la durata dell'obbligo, le tipologie fondamentali degli indirizzi e i criteri di riconoscibilità dei crediti conseguiti nei diversi indirizzi, per consentire la libera mobilità degli studenti tra le scuole.
6. Ciascun istituto accreditato potrà definire in piena autonomia i piani di studio, il modello organizzativo e didattico, nel rispetto degli standard nazionali, come previsto dalle norme sull'autonomia. Si potranno costituire reti di scuole con programmi parzialmente o totalmente comuni. I percorsi formativi, curriculari ed extracurriculari di ciascun istituto dovranno essere pubblici almeno con un anno di anticipo per fornire ai genitori e agli studenti le informazioni necessarie per una scelta consapevole.
7. Il Sistema nazionale di valutazione, anche nelle sue eventuali articolazioni regionali, sentito il parere della Commissione, di cui al punto 4, abilita gli istituti a far parte del Sistema Pubblico Integrato dell'Istruzione, verificando il possesso dei requisiti richiesti, e controlla nel tempo:
ú la permanenza dei requisiti (locali, arredi ed attrezzature didattiche, numero minimo di alunni, numero e tipologia degli insegnanti?);
ú la conformità del progetto educativo e dei piani di studio di ciascun istituto con i principi della Costituzione;
ú il conseguimento degli standard fissati a livello nazionale o regionale in ciascuna delle aree indicate come essenziali e comuni;
ú il conseguimento degli obiettivi indicati nel Piano dell'Offerta Formativa;
ú la costituzione, il funzionamento ed il rispetto delle norme che regolano gli organismi di partecipazione dei docenti, genitori, studenti e dirigenti nella gestione dell'istituto e nella definizione del progetto educativo.
8. Lo Stato fissa la spesa annuale a copertura dei costi di formazione di ciascuno studente a seconda del ciclo di studi. Assegna ad ogni Regione i fondi corrispondenti in misura proporzionale al numero di studenti residenti sul territorio.
Al fine di garantire la libertà di scelta nella fruizione del diritto all'istruzione ed alla formazione, la Regione mette in atto forme di finanziamento per le famiglie o per le persone in misura corrispondente o superiore all'importo ricevuto dallo Stato, compatibili e rispondenti alle fasi scolastiche che attraversa la persona: dalla scuola dell'obbligo, all'istruzione superiore, alla formazione professionale e continua.
Tale finanziamento deve essere utilizzato esclusivamente per la frequenza in un istituto pubblico (statale o non statale) accreditato e non potrà essere alienabile.
Potrà essere prevista una quota aggiuntiva per agevolare l'istituto a far fronte ai maggiori costi connessi alla presenza di studenti portatori di particolari situazioni di disagio.
9. Lo Stato costituirà un fondo perequativo per sostenere le esigenze di sussidiarietà e coprire le spese necessarie ad assicurare l'istruzione nei centri a scarsa popolazione scolastica e la pluralità formativa.
La Regione, d'altra parte, con i proventi della propria autonoma imposizione fiscale, può decidere di elevare la quota monetaria a vantaggio delle famiglie o delle persone.
10. Viene progressivamente abolito il valore legale dei titoli di studio, a partire dai titoli scolastici e accademici non abilitanti a professioni regolate dalla legge.
Il governo, sentite le Commissioni parlamentari, determina le conseguenti nuove modalità per l'ammissione al pubblico impiego e stabilisce i criteri in base ai quali le certificazioni rilasciate nelle scuole consentano il passaggio tra scuole e indirizzi di studio diversi.
Il governo determina le modalità per garantire la circolazione internazionale e il riconoscimento all'estero delle certificazioni scolastiche italiane con riferimento alle Convenzioni internazionali e agli accordi bilaterali di riconoscimento reciproco dei titoli di studio e professionali.
11. I compiti connessi alla gestione finanziaria spettano alla Regione che continua anche ad avere competenze per il diritto allo studio coprendo i costi vivi e prevedendo l'erogazione di borse di studio per i ragazzi che non possono studiare. Essa deve altresì vigilare sull'effettiva frequenza degli alunni che hanno fruito di qualsiasi forma di finanziamento/agevolazione.
12. Le fasi di attuazione del Sistema pubblico integrato dell'istruzione sono nell'ordine:
ú la costituzione di una Commissione di cui al punto 4;
ú l'istituzione di un Sistema nazionale di valutazione di cui al punto 7;
ú l'ammissione delle scuole al Sistema pubblico integrato dell'istruzione: inizialmente saranno incluse tutte le scuole statali e le scuole paritarie, salvo una risultanza negativa delle procedure di controllo successive. Per le altre scuole non statali si procederà nel tempo in base alla domanda.
Al termine di queste procedure, si deve prevedere un periodo di transizione che, a partire dal primo anno:
ú consenta di riorganizzare il sistema, incluso il riassetto del personale docente;
ú provveda a promuovere corsi di aggiornamento per gli insegnanti, con parziale copertura della spesa da parte del governo e delle Regioni, per consentire un migliore equilibrio tra domanda e offerta di lavoro nel campo scolastico.
13. Lo Stato fissa centralmente i requisiti per l'accesso alla professione di insegnante e le modalità di accertamento del possesso e della permanenza dei requisiti stessi. Le scuole possono scegliere liberamente i propri docenti tra coloro che risultano in possesso di tali requisiti. Il numero e la tipologia degli insegnanti, fatti salvi i parametri comuni a tutte le scuole, potrà essere stabilito liberamente dalle scuole, ma non comporterà stanziamenti aggiuntivi, se non in riferimento ai casi riportati nel punto 8.
14. Posta la libertà di ciascun istituto di scegliere il proprio corpo insegnante, si prevede che per un periodo transitorio da definire, gli istituti già operanti non possano sostituire gli insegnanti in attività, se non con l'assenso degli stessi, progettando eventualmente corsi di riqualificazione. Sono possibili naturalmente assunzioni aggiuntive.
Si dovranno a questo proposito prevedere forme di incentivazioni economiche per quelle scuole che procederanno ad assunzioni nel campo del corpo docente già insegnante e in mobilità.
15. Per chi sovvenzioni o investa nell'istruzione sono previsti meccanismi di defiscalizzazione.
Luisa Santolini
presidente Forum delle famiglie